隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)村征地補(bǔ)償中引發(fā)的問(wèn)題得到社會(huì)廣泛關(guān)注。現(xiàn)行土地補(bǔ)償制度是由土地管理法確定的,其中最關(guān)鍵的條款是第47條。24日提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法修正案草案,對(duì)第47條做出了重大修改。

亮點(diǎn)一:刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限規(guī)定

現(xiàn)行土地管理法第47條規(guī)定,征收土地按照被征地的原用途給予補(bǔ)償,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵表示,這些規(guī)定與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是相適應(yīng)的,但現(xiàn)在逐漸暴露出一些不適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的問(wèn)題。從補(bǔ)償原則看,在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償,沒(méi)有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素,包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能等。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看,30倍的上限規(guī)定過(guò)死,不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。

為此,草案明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t,刪除了按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的內(nèi)容,規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償,保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國(guó)英認(rèn)為,如果被征收土地原用途是農(nóng)地或畜牧用地,按照原有用途補(bǔ)償?shù)脑挊?biāo)準(zhǔn)就會(huì)過(guò)低。同時(shí),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取消30倍的上限,體現(xiàn)了中央和國(guó)務(wù)院過(guò)去幾年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的對(duì)土地征收過(guò)程中農(nóng)民合法利益的保護(hù)。

亮點(diǎn)二:增加社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容

草案在現(xiàn)行47條規(guī)定的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物補(bǔ)償三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出,并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅認(rèn)為,目前一些地方在土地財(cái)政的影響下,對(duì)土地的需求越來(lái)越旺盛,但是對(duì)征地帶來(lái)的社會(huì)成本沒(méi)有進(jìn)行很好的擔(dān)當(dāng),具體表現(xiàn)在把集體土地征收變?yōu)榻ㄔO(shè)用地獲得巨大的土地階差收益,但對(duì)于農(nóng)民失去最根本的土地之后能獲得什么樣的保障,并沒(méi)有具體措施。這次草案增加社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容,就是著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問(wèn)題,也體現(xiàn)出中央強(qiáng)調(diào)的城市化要追求質(zhì)量的精神。

宋大涵介紹,初步考慮在住房保障方面,對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民提供國(guó)有土地上的房屋并發(fā)給房屋所有權(quán)證書(shū),無(wú)法提供國(guó)有土地上房屋的按照市場(chǎng)價(jià)給予貨幣補(bǔ)償;城市規(guī)劃區(qū)外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本給予補(bǔ)償。在社會(huì)保障方面,給就業(yè)困難的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員在就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)和就業(yè)介紹等方面的優(yōu)惠政策;在補(bǔ)償資金中增加社保補(bǔ)貼資金,記入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。

亮點(diǎn)三:補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地

為保證公平補(bǔ)償原則的落實(shí)和補(bǔ)償制度的實(shí)施,草案明確規(guī)定,征地必須按照合法、公正、公開(kāi)的原則制定嚴(yán)格的程序。補(bǔ)償資金不落實(shí)的,不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。

王錫鋅認(rèn)為,增加這樣的規(guī)定是極為必要的。當(dāng)前一些地區(qū)征地補(bǔ)償出現(xiàn)的一大問(wèn)題是在保障費(fèi)用不足額、不到位的情況下就已經(jīng)開(kāi)始征地,使得被征地農(nóng)民的利益無(wú)保障,生活受影響,引發(fā)一系列社會(huì)矛盾甚至是群體性事件。未來(lái)在制定進(jìn)一步的征地補(bǔ)償條例時(shí),還應(yīng)該規(guī)定賬戶單列、專(zhuān)款專(zhuān)用、加強(qiáng)監(jiān)督等具體辦法,以保證補(bǔ)償資金落實(shí)到位。

宋大涵表示,初步考慮按照修正案規(guī)定的原則和制度,細(xì)化并嚴(yán)格征地程序,加強(qiáng)對(duì)政府征地行為的約束,保證被征地農(nóng)民在征地批準(zhǔn)前和實(shí)施過(guò)程中的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán),堅(jiān)持“先補(bǔ)償安置,后實(shí)施征地”;明確被征地農(nóng)民申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利,建立對(duì)市縣級(jí)政府違法違規(guī)征地行政問(wèn)責(zé)制度,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

亮點(diǎn)四:授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法

草案規(guī)定,征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法,由國(guó)務(wù)院制定。依照國(guó)務(wù)院制定的具體辦法,省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。

王錫鋅說(shuō),土地管理法草案提供了基本的集體土地征收和補(bǔ)償框架性的原則,這是對(duì)國(guó)務(wù)院要制定的集體土地征收補(bǔ)償條例的指導(dǎo)性的上位法的要求,也指明了補(bǔ)償?shù)幕痉较颉＿@些原則性的規(guī)定以及對(duì)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償辦法的授權(quán),標(biāo)志著國(guó)務(wù)院征補(bǔ)條例的制定已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵階段。

黨國(guó)英認(rèn)為,土地管理法相當(dāng)于土地領(lǐng)域的憲法和基本法,草案為國(guó)務(wù)院出臺(tái)征補(bǔ)條例提供了指導(dǎo)原則。“土地征收也是一種生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn),要盡可能按照市場(chǎng)化的原則處理交易關(guān)系。至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況確定,不宜一刀切。”